30

Září

0

Špidla: Státní správa není mizerná. Politické vedení je ale slabé  

Masarykova demokratická akademie

V minulosti jste mluvil o tom, že velkým problémem české státní správy je resortnost. Označil jste ji dokonce za „prokletí“, které vede k neefektivnosti. Jak to vidíte dnes? Jsme v České republice schopni nacházet nadresortní řešení?

Bohužel, ten problém zůstává stále stejný. Jednou jsem v nadsázce řekl, že Česká republika je víceméně konfederace resortů. Dohoda je velmi obtížná a velmi nahodilá, závisí na aktuální síle ministra či ministryně a podobně. Posun k systému dlouhodobého vedení doposud nevidím.

Takže nám stále chybí sjednocující prvek, který by udával směr?

Chybí, ale základní otázkou zůstává, jak by měl vypadat. Jestli to má fungovat podobným způsobem jako ve Francii, kde si ministerský předseda vyslechne debatu v radě ministrů a pak učiní rozhodnutí. V Rakousku je zase naopak ve vládě zákaz přehlasování. Záleží hlavně na tom, jakým způsobem se dosahuje základní shody.

Politika je složitá, a pokud má být demokratická, úplně přímočaře se vládnout nedá. Část přímého vládnutí zůstává vlastně dosti malá a většinou se shody dosahuje ovlivňováním či nějakou ochotou.

Například?

Například německá Energiewende (energetický přechod k ekologicky šetrné dodávce, pozn. red.). Za první Schröderovy vlády, to už je dobrých 25 let, se rozhodli, že půjdou touto cestou. Od té doby německá společnost v Energiewende pokračuje vytrvale krok za krokem, což i podle posledních výzkumů osmdesát procent obyvatel považuje za správné. Dalších zhruba šedesát procent si myslí, že je vláda ještě málo ambiciózní a měla by přidat. Německá společnost se před třiceti lety dokázala dohodnout na zcela zásadní strategické otázce, sledovat tento cíl systematicky, dlouhodobě a neochabnout. Přitom se jim samozřejmě všechno nepovedlo, přišly různé problémy, ale to je neodradilo od celkové linie a nezmalomyslněli.

Ve Finsku měli zase velký problém se zaměstnáváním starších lidí. V době sociálního demokrata Paavo Lipponena (finský premiér v letech 1995 až 2003, pozn. red.) vymysleli projekt, který pokračoval i za liberála Mattiho Vanhanena (finské vládě předsedal mezi lety 2003 až 2010, pozn. red.). Ke shodě tehdy došli skrze tak důkladnou diskusi v tripartitě, sněmovně a nevládních organizacích, že o tom projektu nemůžete říct, že je od Paavo Lipponena. Můžete ale říct, že v době vlády Lipponena se řešil problém zaměstnávání starších lidí a v reakci vznikl projekt, který pokračuje i dál – samozřejmě ne beze změny, ale protože se docílilo velké společenské shody, pokračuje.

Tohle vše, co popisujete, vychází z politické vůle?

Když jste v těch opravdu špičkových funkcích a chcete doopravdy poradit, musíte mentálně přijmout, že ty rady budete brát v úvahu. A právě tahle schopnost je v některých systémech silnější, v některých slabší. Říká se tomu sice banálně politická kultura, jde ale prostě o celkový přístup.

Když rozhodnutí vyrůstá organicky při poctivém hledání shody, v okamžiku, kdy začne váznout, si všichni sednou ke stolu a hledají, jak na to jít jinak. Takto získané shody jsou mnohem citlivější na zpětnou vazbu, která je pak daleko efektivnější v úpravě problematických bodů.

V současné době se stále projevuje tendence znemožnit občanským sdružením, aby se různým způsobem vyjadřovala k aktuálním otázkám, je tu snaha zužovat možnost konzultace, což je pro naši zemi charakteristické. Za následek to má ale jedině neefektivitu.

Když státní správa dělá politiku

Zde je ale rozdíl také v cílech: pro někoho to může být udržitelná budoucnost, což je ono hledání shod a řešení, pro jiné je jediným cílem vítězství v dalších volbách. Není problematická právě tahle krátkodobost cílů vedení?

Krátkodobost se projevuje ve všech demokratických systémech, žádný politik si nemůže dovolit nemyslet na volby, dávají mu politickou moc – v demokracii tedy spíše významný vliv – a to je nástroj. Nemůže se zbavit nástroje jako jemný estét a říct: ať si děláte, co děláte, já mám pravdu a hotovo.

Znamená to, že je načase najít nový politický korektiv? Někoho, kdo nám připomene a vysvětlí, že dlouhodobé a komplexní otázky, jako je například důchodová reforma, musíme řešit okamžitě, protože se jim zkrátka nevyhneme?

Korektivy máme. V České republice vzniká množství velkých i dílčích strategií, a když je poctivě čtete, zjistíte, že 95 procent z nich je napsaných dobře. Ale nedaří se je stlačit do společné akce.

Česká republika má Strategii Česko 2030. Po přečtení zjistíte, že je velmi rozumně zpracovaná a jde o skutečnou strategii, kterou by bylo možné realizovat. Jejím schválením to ovšem skončilo, byť ne úplně – viděl jsem některé návazné strategie, které se na ni odkazovaly, pořád je to ale nedostatečné.

Problém tedy není v absenci strategií, ale v tom, že na jejich naplňování neumíme spolupracovat?

Existuje ještě druhý problém, který nepřímo souvisí se státní správou a veřejnou správou obecně – efektivní politická demokracie je založená na demokratických a efektivních politických stranách. To je zásadní rozdíl mezi námi a Německem, naše politické strany nejsou schopny strukturálně dostát úkolu, který mají. Prostě nejsou.

Jestliže se sociální demokraté v Německu snaží přispět k formulování nějaké strategie, mají k dispozici několik set tisíc členů. Z nich samozřejmě získáte čtyři pět kompetentních v jakémkoliv oboru. Máte politickou mašinu, která je schopná řešit věcné politické otázky.

Ve straně, jako je ČSSD nebo jakákoli jiná, máte dvanáct patnáct tisíc lidí, a když chcete řešit energetickou strategii nebo jinou zcela zásadní politickou otázku, kolik dáte dohromady lidí, kteří v daný okamžik mají dostatečnou kompetenci? To je podle mě další problém naší neefektivity.

K čemu to vede?

Tady se dostáváme k centrální státní správě. V okamžiku, kdy nemáte dostatečně silné politické strany, musí ten prostor vyplnit někdo jiný. Začíná ho vyplňovat státní správa čili technokratická struktura, která by v zásadě měla být nepolitická. A protože politický vklad je malý, tak dělá politiku.

Pak je oslabován také vliv voleb. Vyhrajete volby, dodáte ministra, no ale copak on má kapacitu, aby zdolal zvyklosti a politické zaměření svého resortu? Samozřejmě že ne, protože se není schopen opřít o svou politickou stranu, která by mu poskytla odborné znalosti nebo osobní podporu. V politice je to opravdu konfliktní agenda a vždycky máte období, kdy jste na dně a potřebujete se sebrat.

Politika v tom nejvýznamnějším slova smyslu je u nás pořád chápaná jako něco špinavého. Vůbec se nebere v úvahu, že lidé v politice také mohou mít představu „dobra“. V situaci, kdy máme tendenci omezovat prostor politiků, vyplní se něčím jiným. A co jsou v současné chvíli nejsilnější struktury u nás? Státní správa a korporace. Mají lidi, organizační schopnost a peníze. Politika najednou vypadá bezvýznamně.

Vtisknout systému tvář

Zákon o státní službě si ale klade za cíl tohle řešit pomocí odborných a politických náměstků. Čili s politickou úrovní, respektive týmem počítá.

Snaha omezovat politiku se projevuje například při nástupu ministra, kdy se vlastně nepřipouští, aby si s sebou vzal kabinet složený z více než jednoho nebo dvou lidí. Na pozici politických náměstků se strašlivě útočí, ačkoli jde o klíčovou postavu, pokud má demokracie fungovat. Společně s ministrem, který byl zvolen za program, má docílit toho, že se přicházející problémy budou řešit v souladu s programem.

Vtisknout systému politickou tvář je velmi obtížné a snaha, aby mu tvář vtištěna nebyla, je patrná. Ale pak znehodnocujete politiku jako takovou.

Když jste říkal, že se upozaďují volby a politiku vykonává státní správa – nedělá ji ale v takovém případě spíš ve smyslu řemesla, v nejobecnějším významu jako správu věcí veřejných, a nikoli ideologicky?

Samozřejmě že ji dělá ideologicky.

Státní správa pak koná ideologicky?

Jistě. Když se snažíte prosadit politickou představu, netušíte, na jaký odpor narážíte. Když nemáte schopnost vlastního kabinetu, který vám poskytne ideovou pozici, tak to chcete od ředitelů odborů. A oni vám zcela poctivě říkají svoje koncepty. Nepodvádí vás.

Když se ale pokusíte prosadit veřejnoprávní pojišťovnu, narazíte na systém, který je zvyklý na staré, komerční pojišťovny a nebude se do toho hrnout. Není to tak, že by ti lidé dominovali, vlivem strukturální situace ale mají na politické záležitosti větší vliv, než by bylo správné.

Není to spíš tak, že v momentě, kdy absentuje silná politická rovina, státní správa upadá do jakési setrvačnosti a jede jen na nejzákladnějším obsluhování státu a jeho základních potřeb?

Samozřejmě že upadá. Pokud jsou to dobří úředníci, a oni většinou jsou, vědí, kde je jejich místo – politiku vytvářet nemají. Ale situace je nutí, aby ji vytvářeli. Jen velmi málo komplexních záležitostí nemá žádný politický aspekt.

Moje zkušenost je, že když mají přesunout hasičský záchranný sbor o padesát kilometrů, hned vědí, kolik je potřeba aut, jak má být složená posádka a kde v nákladu má být sekera. Ale musí vědět, proč to mají udělat. A to se neděje, což je jeden z důvodů malé efektivity státní správy. Vy jim to zadání nedáte, udělat to ale musí, takže to udělají podle svého vědomí a svědomí. Nemůže to ale být tak efektivní, protože to není jejich pozice a vlastně to ani nedělají rádi.

Jak tohle vychýlení, o kterém se bavíme, narovnat?

Mám hypotézu, ale nevím jestli je pravdivá, nemůžu mít patent na rozum. Základní chybné nastavení se odehrálo v okamžiku, kdy se rušila vedoucí úloha strany. Je samozřejmě dobře, že se zrušila, ale i ta zvrhlá správa v době komunismu měla vyřešený základní rozdíl, který ve všech veřejných správách musí existovat – totiž rozdíl mezi strategickou a operativní úrovní.

Strategická úroveň byl příslušný odborný tajemník na ÚV KSČ a ta operativní zase ministr. Takže tu byl tajemník pro průmysl coby strategická část a ministr pro průmysl coby část operativní. Po roce 1989 se vytvořil demokratický systém, který ze své podstaty na jedné straně založen být nemohl.

Čili svržení komunistické strany z piedestalu bylo správné, ale z hlediska vytvoření veřejné správy nastala situace, kdy se tajemník pro průmysl vypařil a jeho strategické úkoly přešly na operativní úroveň, tedy na ministra. Tu by měl ale spravovat státní tajemník, juniorní ministr, jakkoli ho budeme nazývat, nikoliv ministr. Když máte v jedné osobě řešit strategické a operativní otázky, operativa vás sežere.

Jak podle vás tyto roviny oddělit? Operativu přenést na státního tajemníka?

V zásadě ano. V zákoně o státní službě takový pokus vidíme, ale není důsledný. Ministr se pořád ještě příliš zabývá operativními věcmi. Do vlády by například nemělo chodit tolik zpráv, měla by být zbavena celé řady operativních úkolů. U nás ten záměr byl ve státním tajemníkovi a odborných náměstcích. Tím směrem se sice postoupilo, ale dosud se tenhle posun nedotáhl.

A má to ještě jeden vedlejší účinek, tedy že politická úroveň je daleko víc chráněna před obviněním z korupce. Když jsem ještě pracoval jako komisař, administrativní systém spravovala generální tajemnice komise, nerozhodoval jsem, co se nakupuje, jaká budou auta, nic. Byl jsem tedy vzdálen rozhodování, kde může vznikat podezření z korupce.

S takovým rozdělením by ale ruku v ruce měla jít i větší odpovědnost úředníků za rozhodování?

Jistěže ano, alespoň na té operativní úrovni – což jsou většinou odborní náměstci, kteří mají vyřizovat prakticky veškerou operativu. Pro ministra je klíčové strategické zaměření, rovnováha mezi resorty. Vlastní sbor by měl být poměrně stabilní a nemá být podroben čistkám.

Jenom pro ilustraci: Jednou, ještě když jsem byl premiér, za mnou přišel personalista české armády. Říkal mi, že „český lid“ není schopen vyprodukovat dostatek plukovníků. V okamžiku, kdy berete plukovníka a jeho kvalifikaci vážně, zjistíte, že v desetimilionovém lidu takových lidí není nazbyt.

Jako země je nejsme schopni vyprodukovat?

Nějakého ano, ale není to tak jednoduché. To je špičkový manažer, který má v krizové situaci vést zhruba deset tisíc chlapů i s technikou. Najednou zjistíte, že tyto schopnosti špičkových manažerů jsou potřeba v energetice, dopravě, zdravotnictví, veřejné správě. Když máte Spojené státy, z 328 milionů lidí prezidenti dvě nebo tři administrativy pokryjí, my ale ne.

K čemu vede neoddělování strategie od operativy v kombinaci s politicky slabými kabinety?

Politická vůle se pak snaží prosadit skrze čistky na vyšších úrovních.

Lidí ale prostě není dvanáct do tuctu. Při čistkách ty kvalifikované nenahradíme. Málo si vážíme osobní kompetence veřejného systému a neuvědomujeme si, že s ním musíme personálně pracovat velmi pečlivě. Politika, manažerství a komplexní správa jsou dané vzděláním, talentem, obrovskou roli tam ale hraje i zkušenost. Každá sezona vám něco přinese. Podceňujeme tak stabilitu struktury.

Mírný pokrok v mezích zákona

Stabilita byla dalším z cílů zákona o státní službě. Povedlo se ji zajistit?

Zákon to víceméně řeší, ale hlavním strukturálním problémem je kombinace povinnosti politického vlivu a povinnosti odborné správy. A protože politická pozice ministra je u nás oslabována ideologicky i historicky, snaží se prodrat do odborného aparátu.

Protože mu nic jiného nezbývá?

Když nemůžete mít otevřeně šest lidí v kabinetu, tak se je pokusíte protlačit někam jinam.

Jak velký tým si nový ministr kromě politických náměstků, se kterými počítá i zákon o státní službě, může přivést? Tak aby byl schopen dávat zadání, které deleguje dolů. Kde podle vás vede hranice?

Můj kabinet evropského komisaře měl včetně sekretářek asi dvacet lidí. Na každou agendu jsem měl jednoho až dva lidi. Ministerská úroveň totiž také znamená, že se setkáváte s kolegy ve vládě – měl jsem tak lidi na zemědělství, průmysl, životní prostředí a tak dále, zkrátka abych měl pokryté všechny resorty. Tito lidé mi umožnili vést delší debatu nad mými idejemi, až to vykrystalizovalo v konkrétní řešení. Poté jsem si zavolal všechny náměstky, kterým jsem sdělil svůj záměr a důvody.

Protože jsem byl připravený, mohli jsme vést debatu, zároveň jsem si nenechal nutit věci, které jsem nechtěl. Pozorně jsem ale poslouchal. Upozorňovali mě třeba, že podobný problém řešili před dvanácti lety a s jakými potížemi se setkali. S kabinetem jsme pak zformulovali zadání a oni ho vykonávali.

V politické a strategické úrovni mě ten aparát nebyl schopen přetlačit, protože jsem byl opřený o malou, ale dostatečně efektivní instituci, která mi umožňovala rozhodovat. A pak už to celkem jelo.

K tomu, že to „celkem jelo“ – často narážíme na argument, že česká státní správa je pomalá, procesy zdlouhavé, je to často omílaná kritika. Třeba bývalý náměstek ministra financí Ondřej Závodský ale říká, že pomalost má svoje opodstatnění a snad i výhodu, protože v čase je schovaná důkladná oponentura. Souhlasíte s tím?

Ono to je a není pravda. Třeba teď v případě tornáda těžko můžete říkat, že to je pomalé, šlo vyloženě o kompetentní rychlou reakci. Názor pana Závodského můžu potvrdit, také jsem několikrát zjistil, že bylo dobré, když jsem něco nemohl udělat z prvního pohnutí. Veřejná správa v sobě nemá jen manažerský prvek, ale také vrchnostenský. Moc přece nemůže být aplikovaná lehkou rukou. Na stole mají být všechny legitimní zájmy, což nezjistíte ve vteřině.

Umožňuje státní správa dělat rychlé, rázné a efektivní kroky?

Řekl bych, že základní princip dobře fungující správy vyjádřil Hašek: Mírný pokrok v mezích zákona. Společnost chce na jedné straně změnu, na druhé ale nechce být pořád ve víru zběsilých změn, chce stabilitu. V rozhodování je to kolikrát takové, že sice máte snahu přejít na efektivnější systém, ale osmdesát let zvyklostí vás určitým způsobem usměrňuje. Když najednou radikálně nastavíte nový systém, nikdo mu nerozumí, a proto začne v panice klást odpor.

Když jste si toho vědom a zavádíte opravdu významnou změnu, musíte myslet na přechodné období. A když máte dobrou, kvalifikovanou veřejnou správu, která má zkušenost, neřekne vám: Pane ministře, nedělejte to. Řekne: Přechodné období budeme potřebovat nejméně na čtyři roky, než vše přeorganizujeme a začne to fungovat.

Druhá věc je, že když děláte manažerské rozhodování, řídící veličinou je efektivita a žádná spravedlnost. Když máte rozhodnutí soudu, jeho povinností je dosáhnout spravedlnosti, ne efektivity. Pak máte ale veřejnou správu, která se nachází někde uprostřed – musí jednat relativně efektivně, ale její rozhodnutí musí být akceptovaná a nesmí být zjevně nespravedlivá. Když jsou zjevně nespravedlivá, nebudou akceptovaná, protože máme demokratický systém.

Spasitelé a straníci

Historik Jakub Rákosník v rozhovoru s Deníkem N popsal, že se v politice „upínáme na konkrétní osobnosti a vnímáme je jako spasitele – s nimi už to konečně bude dobré“. Andrej Babiš se svým narativem v určitou dobu také zaznamenal úspěch, lidé na to slyšeli.

Jistě, protože po Nečasově vládě toužili po změně. Nejde jenom o jednoho člověka, který má charisma a mesiášský prvek, ale taky že má kolem sebe strukturu bez dějin. Když máte za sebou třicet let vítězství i proher, vaše blůza rozhodně není zářivě bílá.

Za kým jde odpovědnost za tento stav? A jak dál, abychom nezůstali u toho, že se vždycky objeví nová tvář, za kterou půjde změna?

Náš politický systém se vyvinul jako politická demokracie, která má implicitní představu, že je nesena politickými stranami. Politické strany u nás strukturálně nejsou schopny tuto úlohu zvládnout. Třeba Piráti snad mají kolem jednoho tisíce členů, to na jeden stát nestačí. Pokud by měla přijít změna, musíme se – jak svého času říkal sociální demokrat Willy Brandt – odvážit mít víc demokracie. Musíme budovat silnější politické strany, dát větší prostor nevládním organizacím, respektive občanské společnosti.

Jedním z největších cílů zákona o státní službě bylo její odpolitizování. Do jaké míry je státní správa stále pod vlivem politiků?

Tento cíl byl víceméně naplněn, byť samozřejmě najdete situace, které by vám umožnily argumentovat proti. V jádru státní správy jsou ředitelé odborů a depolitizaci poznáte podle toho, jak jsou stabilní. Jestliže se mění tak, jak se normálně mění struktury bez radikálních zlomů, poznáte, že se to stalo. A já nemám žádnou studii, jen pozorování a generalizaci, kterou si dělám a která se může velmi mýlit, ale řekl bych, že se toho dosáhlo.

Paradoxní je, že odpolitizování se naplňuje i z důvodů, o kterých jsme mluvili před chvílí, tedy že náhradníků není dvanáct do tuctu. Na druhé straně se státní správa odpolitizovala a strategická, politická úroveň zůstala slabá. Takže jde o správně odpolitizovanou státní správu, ovšem spravovanou politicky slabou strategickou úrovní.

Ale ta zbraň je dvojsečná. Místa se ruší, systemizace se použije pro to, aby byl někdo odejit. Je možné zákon nastavit tak, aby se tomu zabránilo?

Není. U všech takových věcí je rozhodující saldo. Každý systém je omezeně efektivní a existují úrovně efektivity, které už jsou nepřijatelné, a potom úroveň efektivity, která je přijatelná.

Já jsem měl třeba původně snahu hledat brilantní lidi, pak jsem ale zjistil, že jich je příliš málo a že musím hledat takové, kteří na to stačí. Bral jsem také v úvahu, jestli víceméně sledují veřejný zájem. Zjistíte, že brilantní člověk, který nesleduje veřejný zájem, tam nemá co dělat, i když je úžasný. Daleko lepší je ten, který to zvládá, zářivý není, ale můžete se na něj spolehnout.

Depolitizace není jen o tom, že systém získá efektivitu díky kolektivní paměti. Má taky fungovat nestranně. Úředník musí být zabezpečený, ne že tam vlítne ministr a začne křičet, ať dotyčný udělá to nebo to a hotovo. On mu totiž řekne, že podle zákona to udělat nemůže. Na vyšších pozicích je to opravdu velký tlak. A myslet si, že jste morální atlet a vždycky odoláte? Houby.

Pokud jste se u svých spolupracovníků zaměřoval na to, jestli sledují veřejný zájem, jak ho definujete?

Veřejný zájem je vždycky otevřená záležitost. Pro mě bylo důležité, aby byl člověk schopen následovat pravidla, protože si myslí, že jsou v zásadě správná, a aby byl schopen odolávat tlakům.

Dost často máme o státní správě představu, že je zkorumpovaná, což ve skutečnosti není pravda. Ne že by korupce neexistovala, ale objevuje se v daleko menší míře, než si myslíme. Dochází ale k tomu, že lidé neodolají tlakům. Někdo na ně řve, citově je vydírá, metod existuje mnoho. Vždycky jsem se tak snažil zjistit, jestli ti lidé odolávají tlakům.

Jak moc se úředník může ze své pozice takovému tlaku bránit? Je sekce pro státní službu pod ministrem vnitra tím správným řešením, jak má být státní služba zaštítěná?

Myslím, že to je v zásadě dobré řešení, ale mohlo být lepší. Já navrhoval generální ředitelství státní správy, kdy státní správa je ve strukturální a personální politice řízená samostatně, ne z podřízené sekce. Tohle je podle mého názoru lepší, ale bylo to politicky nemožné. Ten posun tak považuji za pokrok.

Nejsnazší je vyhodit lidi

Osud zákona o státní službě, respektive služebního zákona u nás nebyl jednoduchý. Proč to nebylo samostatné téma ještě před vstupními rozhovory do Evropské unie?

Protože to téma je strašně abstraktní. A problém autoritativního komunistického systému spočíval mimo jiné v tom, že došlo k totálnímu odcizení mezi politickou správou a lidmi. Když chcete diskutovat, musíte o tom něco vědět, teprve potom vás takové téma začne zajímat i citově. Vždycky se říká „hlavně bez emocí“, ale bez emocí se nestane nic. Když něco neznáte, je to pro vás nepřátelské, cizí, odtahujete se od toho jako od prašivého systému. Pak nic pořádně nejde.

Sociální demokraté mají úkol politiky definovaný tak, že při řešení zásadních otázek má být primát politiky nad ekonomikou. Že hlasy mají být důležitější než peníze. Když se rozpadl komunistický systém, politické struktury byly zakrnělé nebo k ničemu, ale ty ekonomické existovaly. Snahou ekonomických struktur pak bylo oslabit vliv veřejné správy a státní moci. Tudíž neměly zájem na její celkové efektivitě.

V roce 2014 jste Aktuálně.cz řekl, že návrh služebního zákona jste sice připravil jako ministr práce, ale další vlády včetně té vaší jej odkládaly. A komentoval jste to slovy, že „to byla zásadní chyba“. Znamená to, že vlády v tomto případě podléhaly nějakým vnějším tlakům?

Má vláda jim nepodlehla. Dala na stůl zákon o státní službě, který z dobrých důvodů nevešel okamžitě v platnost. To, že to nebylo hned, odpovídalo představě správné výrobní praxe, totiž že se taková velká věc nemůže dělat okamžitě, že potřebujete přechodné období.

Ale vy jste počítali až s rokem 2004.

Ano, že to bude stačit na přípravu, aby si všichni zvykli. Starý systém byl odmítaný, existovala zde touha dělat čistky, ačkoli většina lidí dělala jen svou práci. Figurovala tam ale i spousta temných osob, i systém byl temný. A nejsnazší je vždycky lidi zkrátka vyhodit.

Taková tendence byla v roce 2002 a 2006 z pochopitelných důvodů ještě daleko větší, někteří politici často ani nechtěli, aby se systém stabilizoval. Dalším důvodem bylo, že ti, kteří nevyhráli volby, měli strach, že ti, kdo je vyhrají, si systém stabilizují podle svého. Proto ten odklad.

S ohledem na volební cyklus se ale názory na to, jak státní správu stabilizovat, odpolitizovat či profesionalizovat, budou logicky vždycky lišit.

Samozřejmě. Až teď z debaty s vámi mi došlo, že další tlak vycházel z toho, že šlo o přechod z autoritativního systému, šlo o revoluční změnu. Podívejte se na Francouzskou revoluci, začala 1789 a skončila v roce 1871 po Pařížské komuně. Velká společenská změna vyžaduje desítky let.

Ale pak je o to víc nepochopitelné, proč po roce 2005 debata o státní správě, o tom, že by ji měl spravovat zákon a měla by fungovat formalizovaně, ustala. Proč diskuse z veřejného prostoru vypadla?

Právě proto, že změnu nikdo moc nechtěl. Je takový výrok jednoho manažerského klasika Petera Druckera, který říká: Nic není trvalejší než provizorium. Jakmile se vytvoří provizorium, lidé si zvyknou a není tendence to měnit.

Schopnost experimentovat

Jak byste dnes definoval dobře fungující a schopnou státní správu?

Má dobře oddělenou strategickou a operativní úroveň. Když už jsem použil vojenský příměr, tak vojenská struktura má úroveň strategickou, operační a taktickou. U nás je dobře rozvinutá ta taktická čili přímý výkon, jakžtakž operativní a pak už nic. Druhá věc, která se schopností státní správy souvisí, je, že systém je poměrně stabilní, ale má schopnost experimentovat, jsou do něj zabudovány inovace. A za třetí má schopnost vést společenskou diskusi nad strategickými otázkami, což vede k vnitřní shodě.

Ale ani v jednom z bodů naše státní správa nevyniká?

Určitě ne. Není to žádná mizerná státní správa, ale ani nejlepší. A samozřejmě by měla poskytovat službu: vykonává řádně státní správu, je nestranná k lidem a právnickým osobám. Nikdo nepochybuje o tom, že je nestranná, nebo jen velmi málo. Nebo ještě jinak – nestrannost je systém, stranění je incident.

Popsal jste tři body, které definují schopnou státní správu. Když k tomu necílíme, lze odhadnout, kolik nás to stojí?

To vyžaduje institucionalistu, ekonometrika, to já neumím. Ale ano, dalo by se to vyčíslit, jde o efektivitu. Když jsme mluvili o důvěře v systém – když mu lidé věří, je významně efektivnější, protože rozhodnutí akceptujete, nesnažíte se ho nabourat, někoho podplatit, udělat několik odvolání a využít několika opravných prostředků. Když víte, že to tak funguje, řeknete si: Aha, nevyšlo to. Tady je zákon, vysvětlili mi to, nemůžu ty stromy porazit.

Důvěra se buduje dlouhodobým vztahem mezi občanem a státní správou, ale zároveň i mezi politickou reprezentací a státní správou. V covidové době jsme ale narazili na to, že státní správa se často ústy politiků stala viníkem. Řekli, že nezafungovala. Jak se dá budovat důvěra v momentě, kdy jste na bitevním poli a všichni se vymezují proti všem?

Tohle není ideální svět. Obecná pravidla jsou jasná, ideální svět to ale není. Když jsem byl ještě premiér, inspirováni mimo jiné WHO jsme připravili pandemický plán. Počítal s tím, že v Číně vznikne virus a rozšíří se. Že nebyl použit, svědčí o tom, že politické vedení nemá důvěru ve státní správu. Kdyby někdo přišel a řekl: Pane ministerský předsedo, podle pandemického plánu jsme ve fázi pandemie nula, objevil se nový nebezpečný virus, tady je pandemický plán a prosím o řádné projednání ve vládě. A jelo by se. Plán je připraven, tak se bude plnit. A tam, kde budou nedokonalosti, se to bude překonávat vůlí a prací. To se nestalo.

Ale existuje ještě jedna slabina v rozhodování: nejsme ochotni přijímat důsledky. Rozhodneme se, a když nastanou potíže, rychle ustoupíme. Jak říkal jeden můj kamarád – máme metodu rozvinout a svinout ideu. Hned ji prostě svineme a říkáme: Za to mohl tamhleten.

Ale to je asi charakterová vlastnost, ne něco, co můžeme měnit.

Ale můžete to změnit. Neexistují žádné pevně dané národní charaktery. Když už jsem jednou citoval Petera Druckera, tak také říkal: Nemyslete si, když budete mít trošku větší organizaci, že tam budou samí talentovaní lidé. Vaše úloha je s průměrně nadanými lidmi podat nadprůměrný výkon. Lidé mají svou osobní etiku a morálku, své síly i slabosti, což je všechno pravda, která se nezmění. Ale to neznamená, že se stejnými lidmi nemůžete fungovat lépe.

Zastavme se u metody rozvinout a svinout. Při rozhovorech o státní správě často slýcháme o strachu. Strach je velký motivátor toho, pokračovat v postupech, které nejsou zcela funkční, v projektech, které hltají miliony a miliony, ale nikdo se je neodváží zastavit. Někdy i proto, že se bojí, co by přišlo spolu s přiznáním chyby. Jak přemýšlíte nad strachem a postavením lidí ve státní správě? Z našich rozhovorů se strach ukazuje jako všudypřítomný faktor.

A to je chyba. Já jsem si latinské rčení Inter arma ailent musae, tedy Když hovoří zbraně, mlčí múzy, přetransformoval do civilního života, že když je příliš velký tlak a příliš velký strach, přestáváme být tvořiví, nedáme se vyburcovat k větší snaze. Vhodnější je systém takzvaného altruistického trestání, to znamená musí existovat trest, když je porušován systém, protože jinak se systém demoralizuje.

Jak často cituji poučku již z 18. století, nikoli drakoničnost, ale neodvratitelnost trestu odrazuje. Něco se zvoře, přijdete o prémie, ale nerozvrátí se celý váš život. Příliš velký tlak na nelidské zacházení vede k tomu, že se zajišťujete, a bezpečnost znemožňuje ambici. Jakýkoli pohyb má v sobě vždycky trochu rizika.

Vytváří tohle ze státní správy prostředí, které je pro určitý typ lidí?

A tak to myslím, že ano. Může to znít jako naivní generalizace, ale když se podíváte třeba na atletické disciplíny, dlouhé štreky si také vybírá jiný typ lidí než vzpěračství. Čili státní správa má určitý charakter a určitě lépe odpovídá určitému osobnostnímu typu lidí. Ale lidská osobnost je pružná, takže ve státní správě může pracovat kdokoli, pokud to zvládá technicky a morálně.

Rozhovor původně vyšel 17. září 2021 na webu Deníku N.

Ochrana osobních údajů